海水是制盐取之不尽的开放的资源。海南岛四面环海，环岛沿岸热能充足，日照时间长，近岸表层海水浓度（波美度）一般在2～3°Bé，西南部（莺歌海一带）高达3.5°Bé，即100升海水中含有3.5升盐，且海水纯净度高，是著名的咸海区和晒盐的好地方。

唐代，岭南道盐产地是：广州新会、潮州海阳、儋州义伦、琼州琼山、振州宁远等5州5县，海南岛占其三。《新唐书·地理志》明确记载“乾元元年（758年），琼山、宁远、振州等县有盐，近海百姓煮海水为盐，远近给。”

唐胄在《正德琼台志》中指出：“盐?专于管，氏（世）代沿至今，读唐地理志，知琼列盐”。所谓“盐?”，通俗解释是指食盐人口的册籍。邱?F说：“自管仲兴盐?，以夺民利，始开盐禁。”由此推测，自唐代起，琼崖官府也可能编制食盐人口的册籍，以榷盐利。但如唐胄所言：“琼宁远、义伦等县，各注有盐，而无则例。”

宋代的广南置东西两路，广东路分产盐区4州和非产盐区10州，广西路分产盐区9州（包括海南的琼、崖、儋、万安4州）和非产盐区16州。从开宝四年（971年）宋军平岭南起，广南开始榷盐。一方面统购民盐，不给盐本，而“与免役或折税”，另一方面，实行官运官卖的政策，但从史料可见海南时常有官商客贩之间变通的作为。

明代，海南盐业经济进入全面发展的时期。明朝廷依据各盐产区之地位，设有都转运盐使司和盐课提举司，其下设分司及盐课司，通过这三级机构，实施对盐业生产、运销的管制。海南明初改划归广东行政，但盐业实行国家专卖经营体制，故海南盐业仍隶属海北盐课提举司，治所在廉州府城内。海北盐课提举司共管辖15盐场，盐场设有盐课司，海南置有6场6司，即：大小英感恩场（琼山）、三村马袅场（临高）、博顿兰馨场（儋州）、临川场（崖州）、新安场（万州）、陈村乐会场（文昌）。盐课司有正、副大使一员，攒典一员，管理灶户产盐和征收盐课。明代，海南盐业在生产规模、内销外运、经营管理以及盐政实施等方面，比之前都有诸多改进和发展的地方。

 清代，我国盐业大致沿袭明朝“官督商销”的专营管理体制。所谓“官督商销”，就是政府控制食盐专卖权，并设立相关的盐政衙门，对商人的纳课、领引、配盐、运销进行管理稽查。清代海南盐业在盐场建设、办盐纳课、招商引资和技术进步等等，都有新举措。

如盐场建设方面，整合与新增并重：琼山县合并大英、小英、感恩三厂称为西厂，将南渡江东岸新建的塔市厂称为东厂；各地在维持老盐场正常运作的基础上还新建许多盐厂，如：永和厂（临高县）、马岭、小南厂（儋县）、岭脚厂（万宁县）、调懒厂（会同县）、昌化厂等等。至乾隆后期，沿海建成沙田4324?w，池漏增至4325个。19世纪下半叶，海南盐业突破官营一统体制，出现股份制的投资经营方式。如咸丰四年（1854年），有股东投资兴建“承德漏”，但详情无考。同治八年（1869年），电白县红花尾人李隆春与崖县陈氏族人合股投资，在三亚港兴建“润和漏”。光绪三十四年（1908年），福建华侨胡子春筹建股份公司，在三亚港湾建筑大盐田，直接引导海潮晒盐。由于三亚建设盐田条件优越，晒盐技术比较成熟，产量提高很快，尤其品质优良，食用俱佳，遐迩闻名。

民国二年（1913年），两广盐运使以本岛盐务缺乏专员管理，有碍盐政，设三亚场于崖县三亚港，置盐场知事一员，场佐一员，于各县分置验缉员九员，统理运销、缉私、税收、秤放各事宜，后来因故迁驻海口。1922年11月，孙中山派宋子文担任两广盐务经理，开始收回广东盐税征收权。

20世纪初期，本岛以晒水盐田产量最多，占总产量90%以上，主要分布在崖县、陵水、昌化、感恩等县。琼山、文昌、儋县、临高、万宁、琼东等县为漏灶区，仍沿用传统方法制盐。1928年，全岛计有石田（结晶池）1936亩，水田（蒸发池）11200亩，盐田（沙漏）2160亩，盐漏810亩，漏户（用晒沙淋卤晒生盐户）972家，灶户（晒水煎煮熟盐或漏水煎煮熟盐户）46家，共3390人。年产生盐598465担（近3万吨），熟盐25631担（约1280吨）。

1933年，德国人史图博对三亚盐田有这样的记述：“在三亚港的内湾有很大的盐田，为一股份公司所掌握，获利甚丰，投资五万元，在五年之后就收回了资本。总的来看，由于政府放宽盐政，海南各地盐品生产日趋扩大，吸引各路商贩前来运销，流通畅顺又促进航运交通发达，盐业经济愈益发展成为近代海南经济的增长点。”

1939年，日寇南侵，海南岛沦陷。据《海南岛政治经济社会文化辑要》记载：“在盐业方面，有三井物产会社在北黎与南丰寺之间，设有制盐场六十处，年产盐三万吨”。日本人早就觊觎莺歌海的盐业资源，1941年，三井董事长滕枝得一率日海军特务部台湾专卖局技师山田贡实地考察，并编制了年产34～41万吨的盐场开发计划。1942年初，由海军特务部北黎支部地政系伙同“东亚盐业株式会社”，在该地区进行勘测和施工，后因战败而告终。

1945年8月，抗日战争胜利，琼崖盐场公署从定安迁回海口，下设榆亚、昌感两分署及塔市、文昌、琼东、陵水、万宁、保平、海头、感恩、临高、儋县等10个场务所。1946年，“中国盐业公司”成立莺歌海盐场筹建机构。1947年宋子文回海南时，曾策划向海外集资建场，但因时局动荡而停止。

据1948年出版的陈植编著《海南岛新志》统计：“本岛盐田生产量，约为5万吨（约80万担），除2万吨（约32万担）供本岛消费外，余悉经广东及香港向大陆输出。……据琼崖盐场公署三十六年（1947年）底报告，海南产盐现行场价，每担国币8万元，食盐税率，每市担为363275元。渔盐为107275元。”国民党政权垮台之际，通货膨胀，物价飙升，盐价（出厂价）每市斤800元，渔民买盐（批发价）每市斤达1072元，币值如此之低贬，可谓空前绝后。

“天下人惟盐丁最苦”

唐代以前，海南岛人口稀疏，经济落后，沿海居民从事食盐生产多是个体或家庭以满足自身消费为主，或有多余也跟散居山岭的黎人通过盐物交换，聊补所需。唐朝官府设岭南道，置义伦、琼山、宁远三地盐场，之后，本岛盐业为官府控制。据考证，唐代“山海并灶，收榷其盐”，与其同时，官府还对盐民实行强制性的管理，规定所有从事制盐的人，必须向政府登记以取得盐籍。入籍后的盐民，生产生活都被置于“场监吏”的监管与督催之下，不但产量有定额、纳课有条约、盐品转运有规制，即连人身权利也遭受剥夺。两宋的食盐生产体制错综复杂，除了比较稳定的官府雇佣制，还有盐民自煎制、租佃煎盐制、民间雇佣煎盐制、劳役制及“混合所有制”等等。

明洪武初期，在全国推行“配户当差”的“括户制度”。“濒海有盐灶”，则定为灶籍。在灶籍的人户，即是灶户。朝廷为保障有足够的人力提供盐课收入，对灶籍入户管制极为严格。编入灶籍的人户，必须世代“以籍为定”，“世守其业”。明代灶户来自三方面：一是前朝遗留灶户；二是徙罪人煎盐赎罪；三是编佥盐场附近有田产、丁力的民户为灶籍，如广东、海北，明初“民户、蛋户见灶户免差，皆求投入盐司。”据《正德琼台志》和《琼州府志》记载：“洪武间(1368～1398年)，本岛六场共管灶户正丁五千零二十四丁，……共科盐六千二百五十三引十二斤八两，岁运廉州新村盐仓上纳。”(注：盐引，每引四百斤或七百斤不等)。

灶户是专门从事盐业生产，为朝廷提供盐课收入的差役户。“灶丁按册办盐”是明廷统制盐业生产的重要制度。“正丁盐课”又称正盐，即政府所派定额之内的盐。由于丁盐征收的标准是“日办三斤，夜办四两”，所以又称为“日课”。这里所指“日办三斤，夜办四两”，若以年计，则是灶丁的岁办盐额。如万历《广东通志》卷7记载，灶丁“每岁办盐则为五引零一百八十五斤”，岁以365天计，共办盐1185斤。但在海南盐课史料中，常有提到各场灶丁“办盐不等”。

盐场灶丁常年累月遭受“酷暑下晒沙淋卤之苦”不说，在惨罹兵寇海贼杀掠之后，仍要承担官府盐课和名目繁多的差役加派。据《琼州府志》记载：“天顺间(1457～1464年)，感恩场禾丰杜村三厂，灶丁为海寇杀掠，余正丁二百三十丁，共盐二百三十引三十斤。嘉靖末（1566年），又惨罹兵寇，死者众。额丁亏损。各场官复，每丁加派花灯及火工、灶甲、栅长等役，灶丁苦累，懋贤按琼乃令各场刻石示禁。”

《儋县志》记录：“旧志，儋县之盐原无商贩，灶户负米煎熬，易米度活。每岁纳额课银四百零七两七钱三分七厘，除写岭厂外，存原银三百八十七两零，灶丁犹尚逋欠。自康熙二十年（1681年）秋冬以来，加增盐饷七百五十六两零，派及里排，民甚苦之。”

灶户在无法完成官府盐课和差役的情况下，也有冒犯私煎私卖盐斤的事情。而逃亡解籍是盐丁最普遍、最常见的反抗斗争方式，尤其遇上天灾人祸，生存无望之时，惟有“走为上计”。如《琼州府志》记：“嘉庆二十五年(1820年)，清查沙田、池漏各被海水坍没一千零五十四丘个，灶丁逃亡一千零五十四丁……实尚灶丁二百七十一丁，共征银四百零七两七钱四分。”在一般情况下，灶户以一丘沙田配一池漏为一个生产单位，如果“内有逃绝，系各场摊赔足额。”而“府州县办盐人丁，照额征解。”

顾炎武在《天下郡国利病书》中指出：“民间户役最重者莫如灶户”，范端昂在《粤中见闻》中也感慨系之：“天下人惟盐丁最苦。” 

琼盐经营体制的变迁

海南盐业自唐代起归于官营体制，但盐货的运销配给大多以供应本岛民众为主，既“无则例”，也“无定额”，其间可能有营销大陆的事例，但限于海运不便，也许权宜之计，至宋代才见到海南食盐配售运销和课税折纳的史料记述。

宋代食盐的经营体制反复变迁，既有官府垄断下的榷卖即官收官运官卖，也有特殊条件下的商民转销分销代销，其名目有“官办官卖”、“交引”、“配售”、“钞盐”等等。根据《续资治通鉴长编》第335卷的史料记载，可知海南在北宋中期施行的是“计产敷盐”和“按丁口配售”的制度。这种“配售法”是指官府将掌握的食盐，按田产或人丁强行配售给百姓，盐价高企，但百姓必须定额购买，以保证官府“专榷其利”。这显然是一种弊政。因此，元丰七年（1084年）五月，知琼州刘威相申请：海南四州军的民户乡村坊郭，购盐定额一等至三等，每丁每月一斤；四、五等及客户，每丁每月半斤，这定额过重，请准予减半，上从之。

明代，随着本岛经济的发展，盐业规模产量日益扩增，外销营运的制度逐渐形成。据《正德琼台志》记载：本府六司“设官大使各一员。六场原额正丁共五千零二十四丁。办盐不等。共盐六千二百五十三引三百一十二斤八两。每岁运赴海北新村盐仓上纳。”以每引400斤计算，盐总产量达2501512.8斤，已达到较高的产量。从“每岁运赴海北新村盐仓上纳”的记述，可见当时配引运销机制已相当完备。

明代广东灶户盐课折色交纳是从琼州府各盐场开始的。正统七年（1422年），琼州知府程莹奏准对本府临川等六场盐课折色征收，每一大引，折米一石，共米6253石7斗8升1合，就在本府上仓，听支卫所官军俸粮。盐课折银，对盐业生产有重要的意义。盐课折银后，灶户只要交足盐课银，其生产就可以不受政府的干涉，既获得较大的生产自由度，也掌握一定的经营自主权，甚至不再束缚在盐灶夜以继日地苦熬。如儋州的博顿兰罄场灶丁“有煎而纳课者，有耕耘而纳课者，有挑担而纳课者。”即出现了有灶户兼顾从事农业与商业的事情，表明灶户对官府的人身依附关系已相当松懈。

清朝乾隆年间（1736～1795年），郡守肖应植主修《琼州府志》（盐法）按语中写道：“琼属四面环海，遍地产盐。均系灶丁自煎自卖，并无发币收盐、配引、转运等事。前代俱设提举场，免埠商转运。今一并裁省，课银归府州县经理。每年照额征收完解。”可见当时本岛在盐产运销、课税折纳等方面，又有变通的措施。“灶丁自煎自卖”表明官营专卖体制放权松绑；“无发币收盐、配引、转运等事”则说明价值规律对食盐流通的调节力度增大，民间盐商可以在盐政许可的范围内从事盐品的运销，以进一步搞活流通，平抑价格，满足用户需求，这也是食盐商品化的必然趋势。

清朝统治海南期间民族矛盾错综复杂，从文献史料所见，地方官吏和驻军将士时常通过超经济剥削的手段，针对黎人“深居山谷中，以盐为命，以铁为资”的特点，强买盐担，运入黎地，操纵食盐买卖，侵渔黎民百姓，甚至引发“黎乱”事件发生。

清末光绪三十四年（1908年），福建华侨胡子春，以海南民众喜食熟盐，而生盐无销路，乃创建侨丰公司，禀准采运，配省行销。嗣后，盐田增多，输出日盛。民国四年（1915年），琼州盐业开放经营，各路盐商大贾，纷纷前来采运，参与琼盐运销。岛内运盐，则由盐商向琼崖盐务局请领运照。每担缴运费三分五厘，自由采运行销。

民国十六年（1927年），省配盐斤计576640担（28832吨），邻配盐斤计4640担（230吨）。熟盐每市担场价3.78元，生盐每市担场价3.12元。“现计有运盐场馆20家，其中三亚港有13家，昌江县墩头新街有7家，资本皆五六万元。”（陈枢铭《海南岛志》）

海南食盐自民国四年（1915年）十一月起，规定每担征收盐税1元，但各地税额浮动较大。抗日战争期间，盐税名目繁多，有场税、附税、建设专款、磅亏费、公益费；地方自行规定征收的还有军饷费、救国捐、防空捐、公路费等等。1941年9月，盐税改以开征产税和销税，粤西区（含海南）销税率为30%。1945年9月，国民党政府对盐税率进行调整，将专卖管理费每市担300元并入盐税征收，即将原来每市担110元增至410元。1948年底，粗盐税率每市担竟高达2400万元，此时盐价高于粮价3～5倍，尤其边远山区，竟然出现“斗米斤盐”、“担谷斤盐”的异例。